Charge do Baggi (instagram.com/falabobaggi)

Camila Turtelli
Dimitrius Dantas
O Globo

A tentativa do Congresso de tornar obrigatório o pagamento de emendas parlamentares antes das eleições virou um dos principais pontos de embate com o governo na elaboração do Orçamento de 2026. O Palácio do Planalto, sob pressão, resiste à imposição de um calendário, mas reconhece a necessidade de um acordo com os parlamentares, sob pena de tensionar uma relação que vive entre altos e baixos.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), sob relatoria do deputado Gervásio Maia (PSB-PB), prevê que verbas destinadas à saúde, à assistência social e às transferências especiais (emendas Pix) sejam quitadas no máximo três meses antes da eleição, criando uma obrigação que hoje não existe.

USO ELEITORAL – Na prática, a mudança proposta garante que o dinheiro chegue às bases de governadores, prefeitos e parlamentares ainda no primeiro semestre, ampliando o uso eleitoral dessas verbas. Para conter o movimento e ganhar fôlego fiscal, o governo sinaliza que pode aceitar que a regra se restrinja às emendas individuais, deixando fora dessa obrigação às de bancada e comissão.

Hoje, não existe essa determinação de que todas as emendas sejam pagas antes da eleição, e o fluxo de repasses ocorre ao longo de todo o ano. Há, inclusive, uma proibição para a transferência de recursos a estados e municípios, incluindo emendas, nos três meses que antecedem o pleito — há algumas exceções à regra.

Essa determinação existe justamente para evitar que os recursos sejam usados eleitoralmente, o que poderia gerar vantagens para um candidato em detrimento de outros. A mudança proposta busca obrigar o governo a enviar o recurso antes desse prazo.

EFEITO – Assim, a prática do governo tem sido concentrar o empenho, etapa em que os recursos são reservados, e o pagamento das emendas até junho. Esse reposicionamento, caso aconteça, pode ampliar o efeito da distribuição das verbas sobre o resultado da eleição, de acordo com especialistas.

Considerando apenas as 50 cidades que mais receberam emendas e onde o prefeito buscou a reeleição em 2024, em 44 delas a tentativa de permanecer no cargo foi bem-sucedida (88%). A média nacional de sucesso em tentativa de reeleição foi de 81%.

Analistas apontam que o calendário fixo fortalece os parlamentares, que passam a ter previsibilidade para irrigar suas bases, mas representa um revés para a equipe econômica, que perde a possibilidade de segurar parte do caixa para o segundo semestre. Para o governo, a antecipação fragiliza a margem de negociação em votações importantes, embora também abra espaço para mostrar realizações de forma mais antecipada em ano de campanha.

GESTÃO FISCAL – O governo entende que a proposta, como está, compromete a gestão fiscal e fragiliza a articulação política do Executivo no Congresso. “Não cabe um calendário de pagamento de emendas; é inconstitucional. Estamos conversando com o relator sobre uma maneira de conferir previsibilidade à execução das emendas parlamentares, sem comprometer esta execução com o período eleitoral.”, disse a Secretaria de Relações Institucionais em nota ao O Globo.

Autor de um dispositivo semelhante, vetado pelo presidente Lula em 2024, o deputado Danilo Forte (União-CE) defende a mudança: “É para ter previsibilidade e segurança maior com os investimentos. Ninguém quer mais no Brasil um cemitério de obras inacabadas”.

Já o relator da proposta rebate que o calendário pode ampliar o uso eleitoral das emendas, por 2026 não ser um ano de pleito municipal, e reconhece que se houver apoio majoritário do Congresso o texto pode ser modificado para, no lugar de obrigar o pagamento de todas as emendas, prever ao menos um percentual obrigatório, de acordo com a média dos últimos anos. Ele afirma que o “objetivo é respeitar os compromissos da União dentro de um equilíbrio”.

DISPOSITIVOS – O relatório de Gervásio vai além do calendário e inclui dispositivos que reduzem burocracias e aceleram a execução. O prazo para análise de propostas de convênios e transferências, que hoje é de 105 dias, cairia para 90 dias. O texto ainda permite que emendas coletivas da saúde sejam usadas para pagamento de pessoal ativo, o que amplia o leque de uso das verbas e pode aliviar despesas de custeio em municípios e estados.

A tentativa de fixar o calendário em lei não é inédita. Em 2024, o Congresso aprovou dispositivo semelhante, vetado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Após negociações, o Planalto liberou cerca de R$ 30 bilhões em emendas por decreto antes do pleito municipal, no maior volume já registrado.

MARGEM DE MANOBRA – O episódio reforçou a percepção entre parlamentares de que é preciso consolidar a antecipação na LDO para reduzir a margem de manobra do Executivo. A votação do relatório estava prevista para a última terça-feira na Comissão Mista de Orçamento, mas foi adiada para a próxima semana.

As alterações foram defendidas pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), que argumenta que o novo formato beneficia sobretudo cidades pequenas. Entre as mudanças citadas pela entidade estão a permissão para aplicar recursos federais em rodovias municipais e a ampliação dos prazos para que as prefeituras cumpram exigências em convênios.

Para a CNM, dar previsibilidade no calendário e reduzir entraves burocráticos facilita o planejamento das gestões locais e aumenta a chance de concluir obras antes da eleição.

DISPUTA EM ANDAMENTO –  Especialistas veem nesse embate um reflexo da disputa mais ampla entre Executivo e Legislativo pelo controle do Orçamento. “A impositividade das emendas individuais deslocou uma parte importante das prerrogativas orçamentárias do Executivo para o Legislativo. O que resta de discricionariedade ao presidente é quando liberar o recurso, uma vez que não pode decidir se vai liberar. Caso o projeto seja aprovado, será mais um passo nesse processo, o que pode resultar em um agravamento do cenário de construção de governabilidade no Brasil”, afirma a cientista política da FGV Graziella Testa.

Para a diretora de Programas da Transparência Brasil, Marina Atoji, a mudança deve ser rejeitada: “A medida reforça o caráter eleitoreiro das emendas e, se sancionada, consolida-as como instrumentos de promoção de desigualdade nas disputas eleitorais, fragilizando o efeito do embargo imposto pela Lei Eleitoral a repasses e transferências. Aprofunda ainda mais um aspecto já bastante negativo das emendas atualmente”.