Charge do Nani (Nani Humor)

Yago Godoy
O Globo

A fatia recorde de R$ 61 bilhões destinada para emendas parlamentares este ano mantém a tendência de alta nos recursos para essa finalidade e amplia o controle orçamentário por parte dos deputados e senadores, além de perpetuar a distância do Brasil para governos com boas práticas na área, como é o caso de países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2026, aprovado pelo Congresso Nacional no fim de dezembro, precisa ser sancionado até o dia 14. O presidente Luiz Inácio Lula da Silva avalia vetar cerca de R$ 11 bilhões em emendas, conforme o ministro da Casa Civil, Rui Costa.

DÍVIDA PÚBLICA – No orçamento total previsto de R$ 6,5 trilhões, a maior parte está destinada ao manejo da dívida pública. Do montante, R$ 2,3 trilhões (90,7%) são despesas obrigatórias, como pagamento de pessoal e benefícios previdenciários, e R$ 243,1 bilhões estão alocados para gastos discricionários decididos pelo governo, como obras e emendas — estas representam cerca de 25% da verba livre, mesmo percentual do ano passado, quando o valor reservado foi de R$ 59,5 bilhões.

Um estudo produzido por Marcos Mendes, pesquisador associado em políticas públicas do Insper, e Hélio Tollini, economista e ex-secretário do Orçamento Federal, mostra que tal ingerência não é vista em outros países da OCDE. Nesses locais, as emendas são raras e, quando existem, têm impacto mínimo, sem adicionarem novas despesas ao orçamento.

LIMITAÇÃO – Nos Estados Unidos, apesar de o Congresso ter autonomia para refazer o orçamento inicial enviado pelo Executivo, o sistema político bipartidário faz com que os interesses presidenciais sejam mais representados. Mesmo assim, a verba de interesse individual dos parlamentares está limitada a somente 1% da despesa discricionária.

Já em locais como Espanha, França e Itália, as emendas — que também representam cerca de 1% do gasto livre em cada país — não podem aumentar a despesa total prevista no orçamento, e são focadas apenas na realocação de determinados gastos.

Entre os italianos, por exemplo, as propostas devem ser “financeiramente neutras”, ou seja, já serem acompanhadas de medidas de redução de despesas ou aumento de receita, como também acontece na Coreia do Sul e na Alemanha.

RESERVA PRÉVIA – “Algo muito importante, totalmente diferente no Brasil, é o fato de aqui se reservar previamente uma verba para os parlamentares. Isso faz com que eles não tenham o custo político de dizer o que vão cortar para colocar as emendas. Na maioria desses países, exceto os Estados Unidos, a função do Parlamento é avaliar o orçamento feito pelo Executivo”, explica Mendes.

O pesquisador afirma que tamanho controle pulveriza os recursos, que deixam de seguir estratégias técnicas nos investimentos realizados. Com isso, a qualidade das políticas públicas coordenadas entre entre União, estados e municípios é prejudicada, defende Mendes.

No Chile, por outro lado, os parlamentares só podem utilizar as emendas para reduzir ou rejeitar unilateralmente qualquer despesa apresentada pela Presidência. As tentativas de ter influência no orçamento podem ocorrer por meio de acordos com o Ministério das Finanças e negociações com o Executivo

EMENDAS PRÓPRIAS – Ainda entre membros da OCDE, parlamentares de países como Canadá e Austrália não têm emendas próprias, sendo limitados apenas a questionamentos e recomendações. No México, as negociações para emendas, entre 1% e 5% da despesa livre, são conduzidas por comissões ou representações partidárias, em vez de ser por ações individuais.

Tollini pondera que existe uma diferença quando se fala em emendas no Brasil e no exterior. Enquanto aqui elas têm um caráter “paroquial”, levando o dinheiro para a cidade do parlamentar, a discussão em outros países é voltada para políticas públicas mais amplas. Na Alemanha, onde o controle parlamentar é maior — cerca de 9% da verba discricionária —, as emendas reduziram, em vez de aumentar, as dotações de despesas dos últimos anos.

“O que resulta dessas emendas aqui (no Brasil) é uma soma de desejos individuais, de acordo com as prioridades que estão na cabeça de cada parlamentar, com o mundinho político deles. Acabamos ficando sem dinheiro para políticas públicas que são estudadas, pensadas e construídas para o país”, critica o especialista. “É lamentável”.

NEGOCIAÇÕES – Pesquisador associado da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio) e gestor do portal Central das Emendas, Bruno Bondarovsky lembra que, dos R$ 61 bilhões previstos para emendas, R$ 11,1 bilhões foram inseridos por emendas de bancada e de comissão nas despesas dos ministérios, ficando sob controle do governo. O Executivo não tem obrigação de executar esses recursos, mas eles costumam ser utilizados em negociações políticas.

“O espaço das emendas de comissão não foi suficiente para acomodar essa negociação do governo com o Congresso, criando um espaço extra dentro dos ministérios”, diz Bondarovsky.” Acho muito importante que o Parlamento interfira no orçamento, mas neste modelo eles fazem o que quiserem com as despesas”.

ENGESSAMENTO – Gerente de pesquisa da Transparência Internacional Brasil e especializado em combate à corrupção, Guilherme France destaca que o calendário de pagamentos implementado neste ano “agrava e engessa” ainda mais o processo de execução orçamentária. Para 2026, pela primeira vez, os parlamentares determinaram que o governo deve pagar 65% das emendas até o final do primeiro semestre, antes das eleições.

“Por um lado, isso busca precificar e garantir a interferência desses recursos no processo eleitoral. Por outro, limita a capacidade de fazer uma avaliação qualitativa sobre as emendas que estão sendo apresentadas. Como se estabelece um cronograma quando, em tese, quase todas essas emendas têm que passar por um processo de aprovação e validação para entender se estão adequadas?”, questiona France.

ATIVO PARA A REELEIÇÃO – Segundo o pesquisador, o aumento dos recursos no ano em que a Câmara será renovada potencializa a votação dos atuais parlamentares e “suprime a concorrência” nos locais que mais receberam recursos. Em 2024, um levantamento do O Globo mostrou que 93,7% dos prefeitos que tentaram a reeleição venceram o pleito nos 178 municípios indicados pela Controladoria-Geral da União (CGU) como principais destinos de emendas individuais.

France também ressalta que, embora haja diferença da condição brasileira para países da OCDE, o país não vive um “problema isolado” quando comparado a governos do Sul Global. Para a Transparência Internacional, os gastos com despesas discricionárias — ou Constituency Development Funds (CDFs), como são conhecidas — são frequentemente associados a altos riscos de corrupção e usados para fins políticos, como é o caso das Filipinas, da Índia e de países da África.

“A aprovação de um orçamento com mais de R$ 60 bilhões aumenta ainda mais nossa preocupação com os efeitos que isso tem gerado. A gente tem que lembrar que o Congresso ainda é majoritariamente masculino, branco e heterossexual e, quando temos esse mesmo grupo se reproduzindo no poder, temos um cenário de perpetuação desse controle”, completa France.