Emendas parlamentares criam um parlamentarismo informal

Marcelo Copelli
Revista Fórum

Há algo de profundamente disfuncional na política brasileira contemporânea que já não pode ser explicado apenas pela polarização, pela crise de confiança institucional ou pela instabilidade económica. O eixo estrutural do problema encontra-se noutro ponto: na conversão silenciosa do Orçamento da União num instrumento de poder concentrado, operado por membros do Congresso que, sem assumir formalmente a tarefa de governar, passaram a condicionar o Executivo, redesenhar políticas públicas e interferir no próprio rumo do Estado.

O mecanismo tem nome técnico conhecido — emendas parlamentares —, mas o seu efeito político é bem mais profundo: a consolidação de um arranjo informal de poder, opaco e assimétrico, que corrói os fundamentos da representação democrática. A expansão acelerada dessas emendas, sobretudo após a experiência do orçamento secreto, alterou de forma substancial o equilíbrio republicano entre os Poderes.

GESTORES – Deputados e senadores deixaram de exercer prioritariamente as funções clássicas de legislar e fiscalizar para assumir, na prática, o papel de gestores paralelos de recursos públicos. Muitas vezes, fazem-no sem critérios claros, sem rastreabilidade adequada e sem qualquer avaliação consistente de impacto. Governar passou a significar negociar verbas; legislar, em numerosos casos, tornou-se uma atividade secundária.

Não se trata de uma anomalia episódica, mas de uma mutação estrutural do sistema político. Dados do próprio Orçamento Geral da União indicam que, em pouco mais de uma década, o volume de recursos sob controlo direto do Congresso se multiplicou, atingindo montantes comparáveis aos de ministérios inteiros.

A promessa original — descentralizar investimentos e aproximar os recursos das necessidades locais — foi progressivamente substituída por uma prática que favorece a concentração de poder em poucos gabinetes, a reprodução de redes eleitorais clientelistas e a transformação do orçamento em moeda de troca política.

PARADOXO – O resultado é um paradoxo democrático: mandatos legislativos acumulam influência executiva sem o ónus do voto programático, da responsabilidade administrativa ou da prestação de contas institucional. Não apresentam planos nacionais, não respondem por políticas integradas, mas intervêm decisivamente nelas.

Na prática, o Executivo vê-se frequentemente refém de um Legislativo que exerce poder orçamental sem responsabilidade governativa, incapaz de planear a longo prazo e constantemente pressionado por bloqueios e condicionamentos travestidos de negociação política.

É neste contexto que se intensificam as tensões entre o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal. Ao impor limites às emendas de relator e exigir transparência, publicidade e critérios objetivos, o STF não invade competências legislativas, como sustentam alguns críticos, mas reage a um vazio institucional perigoso. Quando o sistema político falha em produzir mecanismos de autocontenção, o Judiciário é empurrado para o centro da arena — não por vocação, mas por necessidade.

RESPOSTA – O protagonismo do Supremo não surge no vácuo. Ele responde a um Parlamento que, ao mesmo tempo que reivindica soberania, opera mecanismos que fragilizam a legitimidade do próprio regime representativo.

A questão das emendas não é apenas jurídica ou orçamental. É essencialmente política e ética. Ela toca o núcleo da pergunta que sustenta qualquer democracia: quem governa e em nome de quem? Quando recursos públicos são distribuídos segundo lealdades pessoais, interesses eleitorais ou acordos de bastidores, o cidadão deixa de ser sujeito de direitos e transforma-se em espectador de um jogo que não controla.

Os efeitos são concretos e mensuráveis. Políticas públicas tornam-se fragmentadas, obras são pulverizadas, prioridades nacionais cedem espaço a interesses localizados e desconexos. Municípios recebem verbas sem capacidade de execução, enquanto áreas estratégicas — saúde, educação, ciência, cultura — ficam subordinadas à lógica do varejo político. A desigualdade territorial aprofunda-se e a ideia de projeto nacional esvanece.

EFEITO PEDAGÓGICO – Mais grave ainda é o efeito pedagógico desse arranjo. Ao naturalizar a captura do orçamento, o sistema transmite a mensagem de que o poder não se exerce por meio de ideias, programas ou debate público, mas pelo acesso privilegiado a recursos e influência. Trata-se de uma erosão silenciosa da política como espaço de mediação coletiva.

Tratar as emendas como detalhe técnico é sustentar uma ilusão confortável. O que está em causa é a forma de governo que se instalou sem debate público, sem voto e sem transparência: um parlamentarismo informal, sem primeiro-ministro, sem programa e sem responsabilidade claramente atribuída — mas com enorme capacidade de bloquear, impor e desfigurar políticas públicas.

CAPACIDADE DE GOVERNAR – Reequilibrar este sistema exige mais do que decisões judiciais. Requer coragem política, revisão do pacto orçamental e compromisso efetivo com a democracia substantiva. Significa devolver ao Executivo a capacidade de governar, ao Legislativo a função de legislar e ao cidadão o direito de compreender, fiscalizar e decidir.

Enquanto isso não acontecer, o Brasil continuará a viver sob a aparência de uma democracia funcional, mas com um orçamento capturado e um poder exercido longe da luz pública. E nenhuma democracia sobrevive por muito tempo quando o centro das decisões se desloca do voto para o balcão.